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VENDA DA FOLHA DE PAGAMENTO DE ENTIDADES DO SETOR PÚBLICO PARA ENTIDADES BANCÁRIAS. – REFLEXÕES SOBRE OS ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS, PATRIMONIAIS E JURÍDICOS. 06/05/2011

Posted by linomartins in Contabilidade Governamental.
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1. ANÁLISE PRELIMINAR PARA REFLEXÃO

 Esta é uma questão que deve ser analisada sobre diversos aspectos, mas antes de mais, é desejo deste Blog declarar que nutre o maior respeito pelas diversas opiniões que vem sendo proferidas. Em face disso este Blog, respeitando o propósito inicial, não pode deixar de iniciar o debate sobre o tema que envolve, além de reflexões sobre o enfoque orçamentários e patrimoniais, discussões sobre o enfoque juridico e, principalmente, sobre o do conflito de interesses entre os Entes da Federação.

 Ao receber os recursos decorrentes da alienação da folha de pagamento cabe ao gestor examinar a lei de regencia dos principios orçamentários (Lei 4.320/64) para verificar em que rubrica orçamentária será apropriada a receita obtida com o produto da venda.

 Da leitura da Lei 4.320/64 o gestor na sua preocupação de atender aos principios da responsabilidade fiscal verifica, numa primeira abordagem que essa receita poderá ser classificada como Receita Corrente ou de Capital. Neste sentido encontrará na Lei de regencia do processo orçamentário o conceito encontrado no artigo 11, parágrafo 2° que estabelece:

 “São receitas de capital as provenientes da ……conversão em espécie de bens e direitos….”

 Outra questão diz respeito à necessidade de preservação do patrimonio público que deve decorrer de ações efetuadas pelos administradores públicos quando da venda da folha de pagamento e cujas regras de comportamento responsável estão no artigo 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) quando estabelece:

 “Artigo 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimonio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdencia social, geral e próprio dos servidores públicos”.

 Por último é preciso refletir sobre sobre eventual litigio judicial vez que, pelo menos, uma unidade da federação pleiteou e obteve na Justiça liminar no sentido de que prevaleça a ideia de que os recursos recebidos em face da venda da folha de pagamento sejam classificados como Receita de Capital, conforme processo em tramitação na Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal.

 O mérito da medida cautelar é relacionado ao contrato de confissão, promessa de assunção, consolidação e refinanciamento de dividas, nos termos da MP n°  1891-5 de 29/06/1999, em que tais Entes “assumiram a obrigação de pagar a divida refinanciada pela União em 360 prestação mensais, observado o limite de dispendio mensal de 1/12 (um doze avos) de 13% (treze por cento) da Receita Liquida Real”.

 2. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – ATIVO ESPECIAL INTANGÍVEL

 Para bem situar a questão, impõe-se definir qual a natureza jurídica da operação de “alienação da folha de pagamento”, de modo a que se possa definir qual o instrumento jurídico mais adequado para seu tratamento.

Os estudos realizados mostram a possibilidade de se dar tratamento de ATIVO ESPECIAL INTANGIVEL ao direito que têm as entidades públicas de contratar instituições financeiras, visto que dele decorre valor econômico. Essa questão foi tratada pelo Plenário do TCU conforme Acórdão n° 3042/2008 que teve como Relator o Ministro Augusto Nardes e concluiu que tal “poder” de contratar, por gerar receitas, é um ativo especial intangível para o ente público.

Pelo Acórdão verifica-se que o direito de o ente público contratar instituições financeiras para prestar serviços financeiros necessários à consecução de suas atividades de auto-administração e implementação de ações governamentais pode ser considerado um ativo especial intangível e, nesta condição, pode ser ofertada sua exploração econômico-financeira ao mercado, por meio de licitação.

Quanto à classificação de tal “bem”, o mesmo acórdão refere que, “do ponto de vista meramente jurídico, parece não haver óbice em considerar a folha de pagamento da Previdência Social como um bem público de uso especial de natureza móvel e incorpórea”.

3. NOSSAS REFLEXÕES PARA ESQUENTAR O DEBATE.

 Mais importante do que considerar esse direito como um ativo intangível é a decisão do ilustre Ministro do Tribunal de Contas da União de considerar tal direito como um Ativo pois daí decorrerá a classificação do ingresso como Receita Corrente ou de Capital que é na realidade a grande questão a ser resolvida.

 Ocorre que o bem de que se está falando não é a “folha de pagamento”, ou mesmo a atividade em questão, mas o direito que a Administração tem de contratar instituição financeira para operacionalizar a folha de pagamento, por representar vantagem econômica, é um ativo, que pode ser objeto de negociação.

A análise do referido voto mostra que a venda da folha de pagamento dos servidores não pode ser considerada em si como um bem, mas como um direito decorrente da atividade administrativa extraordinária que não se destina a “satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”, como ensina José dos Santos Carvalho Filho in Manual de Direito Administrativo. 20ª, Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. Portanto tais receitas decorrem de atividade extraordinária e inorgânica o que justifica sua classificação como Receita de Capital, principalmente, tendo em vista o artigo 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal já referido anteriormente.

Uma vez classificado no Ativo, como um direito, é inevitável que a entidade possua arbitrio sobre sua negociação tendo em vista contrato não escrito a partir da da contratação de qualquer servidor, embora o mesmo tenha o direito de, a seu critério, transferir sua conta para o banco que desejar. Aliás esta constitui  clausula obrigatória nos contratos a que tivemos acesso.

Sendo uma negociação da folha de salários dos servidores pode parecer a alguns tratar-se de Receita Corrente porque tal ativo não é da Entidade mas dos servidores mas isto pode representar a prática de um esbulho possessória, embora sem violência. Entretanto, o Código Civil estabelece no artigo 1196 que “considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade” e, neste sentido, seria a Entidade a detentora desse direito.

Finalmente, gostariamos de lembrar sempre temos ensinado nos cursos, palestras etc. que a nova Contabilidade Pública envolve o enfoque orçamentário e o enfoque patrimonial e que, cada um deles, deve ter sua interdependencia e autonomia com o objetivo de permitir a continuidade da Entidade e a preservação do seu patrimonio.

ANEXO I

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS SOBRE A CLASSIFICAÇÃO COMO ATIVO INTANGIVEL

Acórdão 3.042/2008, Rel. Min. Augusto Nardes, Sessão de 10/12/2008, D.O.U. 12/12/2008. Processo nº TC 030.658/2008-0.

Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pelo Ministro de Estado da

Previdência Social, versando acerca da possibilidade do INSS realizar procedimento licitatório junto à rede bancária com vistas à prestação de serviços relativos à folha de benefícios da previdência social, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 264 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta para responder ao consulente que:

9.1.1. o direito de um ente público, no caso o INSS, de contratar instituições financeiras para prestar serviços financeiros necessários à consecução de suas atividades de auto-administração e implementação de ações governamentais, como a gestão da folha de pagamentos previdenciários, pode ser considerado um ativo especial intangível e, nesta condição, pode ser ofertada sua exploração econômico-financeira ao mercado, por meio de licitação. Este bem ou direito não pode ser, no entanto, objeto de alienação;

9.1.2. a adoção de critério de julgamento de propostas não previsto na legislação do Pregão, do tipo maior valor ofertado para o objeto mencionado no item anterior, somente seria admissível, em princípio, em caráter excepcional, tendo em vista o relevante interesse público da aplicação deste critério alternativo para o atingimento dos objetivos institucionais do ente público e como mecanismo concretizador do princípio licitatório da seleção da oferta mais vantajosa para a Administração. Tal especificidade deve obrigatoriamente ser motivada e justificada pelo ente público no processo relativo ao certame, além de ter demonstrada sua viabilidade mercadológica;

9.2. arquivar o presente processo.

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Comentários

linomartins - 06/05/2011

Prezado Carlos Eduardo,
É isso mesmo muitas questões estão envolvidas nesse tema como você bem coloca. Por outro lado, não podemos demonizar o enfoque orçamentário em nome de uma valorização do patrimonio como fundamento da própria contabilidade.

um abraço
Lino Martins


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