TRIBUNAIS DE CONTAS E A INFORMAÇÃO COMO ATIVO: As armadilhas da LC 131/2009 22/01/2012

Cumprindo dispositivo Constitucional os Tribunais de Contas tem feito exigências para que Municípios, de qualquer porte, criem um órgão para cuidar do controle interno e das informações. Alguns exigem que o referido órgão tenha nível de Secretaria, enquanto outros aceitam que seja uma Coordenadoria ou Assessoria.

 O que temos observado, nessas exigências, é que as mesmas vêm na esteira de uma formalidade a ser cumprida com o objetivo de encontrar um culpado (o titular da contabilidade, do controle ou o auditor) por todas as mazelas ocorridas ao longo do mandato e por todos os desvios ocorridos na realização das despesas e das receitas. Felizmente alguns órgãos de controle externo veem tal postura como uma armadilha autoritária que conduz a uma ação muito eficiente no curto prazo, mas a prazo maior se desestrutura porque os destinatários da medida passam a tomar decisões muito mais voltadas para o cumprimento da decisão do que a melhoria dos sistemas organizacionais.

Diversos Tribunais de Contas tem produzido atos, portarias e decisões no sentido de que será o responsável pelo controle ou pela contabilidade a responder por qualquer fraude e prática inadequada que não seja detectada por ele quando da elaboração e levantamento das demonstrações contábeis. Qualquer responsabilização apriorística decorrente da simples ocupação do cargo é inconcebível e serve como inibidor de avanços na administração pública gerencial e na manutenção da estrutura patrimonialista e burocrática.

Em que pese o grande alvoroço e publicidade atual em torno do controle interno qualquer observador, mais atento, pode verificar essa triste realidade com a ênfase à criação de mais uma estrutura formal, mas sem dar a devida atenção ao sistema de informações e ao fluxo dessas informações dentro da organização pública. Isto é lamentável, na medida em que a própria atividade do governo, assim como a produção das demonstrações contábeis e fiscais, é extremamente dependente de um sistema de informação efetivamente controlado.

Os Tribunais que agem assim estão mais preocupados com os efeitos revelados nos demonstrativos do que com as causas que os produziram. Essas causas, certamente, estão situadas no campo de estudos do sistema de informações das organizações públicas, agora materializado pela Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009 que acrescenta dispositivos à Lei Complementar  n^o 101, de 4 de maio de 2000, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assegurando a transparência mediante, entre outras coisas, da liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; 

É fato que a Lei da Responsabilidade Fiscal levou os Tribunais de Contas a refletirem sobre a necessidade de se ter um novo olhar em relação ao controle interno mas esse olhar levou, tão somente, à exigência de apresentação e publicação, no prazo, do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Anexo de Metas Fiscais, além dos demonstrativos contábeis e, no final do exercício,  do relatório de gestão.

Tais documentos são analisados pelos técnicos dos Tribunais de Contas e, muitas vezes, são feitas exigências, sendo raros os casos em que esses técnicos tenham preocupação com o sistema de informações estratégicas, voltado para o pleno cumprimento da Lei Complementar 131/2009. Alguns dizem que não podem comprometer-se na execução (?) e deixam a cargo dos governantes decidirem sobre o sistema de informações. Agindo assim estão permitindo seu uso para fins imediatistas, de curto prazo, gerando, por consequência, uma postura do tipo “o que é bom a gente mostra, o que é ruim a gente esconde”.

Para evitar essa postura voluntarista dos governantes, cuja preocupação natural é com o período do seu mandato e o entendimento de que o sistema de informações constitui uma funcionalidade do seu  governo será preciso que os Tribunais de Contas assumam, quando não o patrocínio, pelo menos a validação do sistema de informações, determinando que o mesmo constitui um ativo de valor tangível que atenderá a períodos econômicos que vão muito além do tempo de um mandato.

Para colaborar com a ideia é que resolvemos buscar algumas referencias bibliográficas sobre o tema: a palavra inglesa information tem origem nas palavras latinas informare e informatio (Capurro, 1996[1] e Peters, 1988[2]).

Informare  constituía um valor intangível que significava dar forma à matéria e à mente em sentido filosófico, moral ou pedagógico (isto é, para instruir, para educar).

Informatio, era o substantivo, constituía um valor tangível como ato de dar forma a algo e se referia ao processo e também aos conceitos relacionados com o processo, especialmente o conceito de forma, com um potencial para o conhecimento.

A forma como os Tribunais de Contas atuam na atualidade revela que, de modo geral, exigem o encaminhamento físico ou digital de relatórios que correspondem a dados mas, certamente, não são informações porque não transmitem qualquer sentido ou significado dos fatos, imagens ou sons, visto que lhes faltam elementos relacionais indispensáveis ao estabelecimento de um significado completo, carecendo de uma estrutura relacional interna para uma finalidade cognitiva.

Essa estrutura, geradora dos dados primários, é um dos atributos da informação. Os dados, por sua vez, transformam-se em informação, quando o seu criador lhes junta significado e, consequentemente, é temerário trabalhar com os dados encaminhados pelos órgãos governamentais sem o conhecimento e inventariação desse ativo intangível na capilaridade da organização pública.

Certamente a Lei Complementar 131/2009 tem um bom propósito, mas o que temos observado é  o simples encaminhamento formal dos demonstrativos tradicionais exigidos, tanto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, como por outras Leis especificas, como se isso fosse suficiente para o cumprimento da ideia de transparência.  Agir assim, significa cumprir a transparência com dados mas não com informações especialmente porque a Lei Complementar não esclarece qual o nível ou a granularidade das informações desejadas.

Ocorre que os dados são representações parciais dos fatos, imagens e sons, não tem significado nem para os Tribunais de Contas e, muito menos, para os cidadãos, visto que não conduzem à compreensão dos fatos ou situações. A situação piora a partir da sua conversão em informações numa estrutura de informação já estabelecida pelos Tribunais de Contas, quando servirão para o julgamento de Governadores e Prefeitos

Agir assim é desconhecer que a estrutura da relação das pessoas existe dentro das organizações e dentro de cada sistema organizacional: pessoal, material, serviços gerais, contabilidade, auditoria, licitações, etc. Por isso, não se pode gerir uma organização sem levar em consideração a existência da multiplicidade de determinações dos sistemas: cada um tem a sua responsabilidade específica mas tem, por outro lado, outro sistema agindo sobre ele, sobredeterminando a ele e sendo por ele sobredeterminado. Em consequência disso, a responsabilização dos funcionários do controle interno constituirá, sem dúvida, do ponto de vista do interesse da sociedade,  uma vitória de Pirro[3].

Para minimizar isso é necessário que o sistema de informações de cada organização pública seja examinado e analisado pelos Tribunais de Contas para que sejam cumpridos os  seguintes níveis:

(a) A informação como uma área de governança permanente da Entidade

b)  A informação como estimuladora dos processos automatizados; e,

c)   A informação como estimuladora de procedimentos permanente de gestão de riscos e de segurança.

(d) A informação como um ativo tangível gerador de benefícios econômicos ou potenciais futuros.