REFLETINDO SOBRE O CONCEITO ATUAL DO CONTROLE INTERNO.

O conceito de controle, constante da Constituição Federal de 1988, está relacionado com o processo de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, nos termos da Seção IX, do  capitulo que trata do Poder Legislativo. Algumas análises apressadas, levam à ideia de que esse controle deve ser amplo e voltado para o controle de todos os negócios ocorridos numa entidade pública.

É assim que alguns representantes, tanto do Poder Legislativo, como do Poder Executivo, tratam do sistema de controle interno. Para eles o controle interno é uma espécie de panaceia que os dicionários definem como “o remédio para todos os males” e, neste sentido, tratam os responsáveis pelo sistema de controle, qualquer que seja a sua denominação na estrutura orgânica, como os responsáveis por todas as mazelas do Estado patrimonialista e burocrático.

O § 1º do artigo 74 da CF-88, quando atribui aos responsáveis pelo controle interno a responsabilidade de comunicar aos Tribunais de Contas as irregularidades ou ilegalidades que sejam de seu conhecimento,  revela que o mais importante não é intervir para evitar a ocorrência dessas situações. A interpretação que é dada ao sistema de fiscalização constitucional está muito mais voltada para arrumar culpados do que para encontrar soluções.

Talvez por isso algumas das Controladorias, implantadas no âmbito dos entes públicos, incluíram nas suas funções as atividades de “corregedorias” e de “ouvidorias” que, na realidade, constitui um indicativo de sua atuação, mais política do que técnica. Seu objetivo é arranjar culpados, quando o correto deveria ser a busca permanente de medidas de melhoria continua para os entes públicos.

O que mais preocupa é que, alguns órgãos de controle, de tanto serem cobrados pelos representantes do Poder Legislativo, sucumbem e passam a priorizar uma caçada aos corruptos. Não percebem que essa preferência de atuação constitui um desvio de foco, pois o mais importante, salvo melhor juízo, seria sua interferência para mudança na estrutura organizacional e, deste modo, contribuir para evitar que, no futuro, ocorram fatos desagradáveis ou, pelo menos, criar mecanismos de sua detecção tão logo aconteçam.

A leitura da CF-88 leva-nos ao convencimento de que a conexão entre o controle (interno ou externo) e a fiscalização, embora constante da Constituição de 1988 dá ênfase ao enfoque jurídico e político, criando um estereótipo, um clichê ou uma ideia feita, que nunca foi contestada pelos profissionais da área contábil na sua condição de especializados na implementação de mecanismos proativos de controle.

Qualquer estudo sobre o termo controle, na forma como utilizado na Constituição Federal, mostrará, aos mais atentos, que o verdadeiro controle não é sinônimo nem pode ser equivalente, a expressões tradicionais como fiscalização, inspeção, acompanhamento e supervisão, avaliação, correção, censura ou aplicação de sanções. Controle é mais abrangente.

Para comprovar essa conclusão apresentamos a seguir alguns exemplos dos problemas referentes ao conceito atual de controle interno.

1. O controle interno com o apoio da auditoria evita erros e verifica o teor do material contábil, mas não considera a ineficiência que, do ponto de vista da entidade, é um problema bem mais significativo. Supondo, por exemplo, uma empresa pública da administração indireta Municipal que todo o mês consome considerável quantia para pagar a folha de salários e outros custeios. A empresa recebe esses recursos como Transferências do Tesouro Municipal e, ainda, tem uma receita própria da ordem de 10% da sua receita total. Essa receita própria não pode aumentar pois os preços dos produtos e/ou serviços são determinados pelo mercado. São poucos os órgãos de controle que se atrevem a sugerir o fechamento dessa empresa pública.

2. Os controles são enfatizados com certa desigualdade:  as fraudes e desfalques praticados por servidores administrativos são mais valorizadas e consomem mais tempo do que o atraso na tramitação de processos de cobrança tributária. O esforço gasto na execução da despesa pública é, invariavelmente, maior do que no esclarecimento das ações de sonegação dos contribuintes. Tradicionalmente a auditoria pública preocupa-se com o processo licitatório, o empenho e, portanto, com questões relacionadas com a execução das despesas. No que se refere à cobrança de dívidas tributárias os órgãos de controle tem defendido a aplicação de um redutor (ajuste) sem a elaboração de uma matriz de responsabilidades.

3. As recomendações do controle são fornecidas para cumprir o dever de supervisão gerencial e, no caso de desvios, informarem aos Tribunais de Contas. Enquanto isso o sistema de controle interno dá uma espécie de imunidade para o que pode ser denominada de “administração superior”. A questão só é invertida quando da mudança da administração após o processo eleitoral.

4. Muitos métodos de controle ainda são manuais e atuam por meio da falsa premissa que tal forma de proceder lhes dá eficiência. Defendem essa forma de trabalho, mesmo quando se trata de grande volume de processos a serem examinados. Esse grande volume de processos torna o sistema de controle não funcional e o correto seria a utilização de ferramentas voltadas para a análise e interpretação de dados de modo a identificar sinais de alerta que possibilitem a identificação práticas inadequadas nas rotinas.

A interpretação que vem sendo dada aos dispositivos Constitucionais parte do principio de que as pessoas do controle, às quais se dá o direito de aprovar certos ou todos os documentos, constitui uma parte do controle interno. Para melhorar isso, muitas organizações registraram amostras de assinaturas dessas pessoas numa lista, a fim de possibilitar uma futura checagem das aprovações, comparando-as com recibos e outros documentos. Essa tem sido considerada uma atividade específica do controle interno e, para alguns, uma função da Contabilidade.

Por tudo isso é preciso lembrar da lição de GOMES (2006:87)  em artigo intitulado – Refletindo sobre os efeitos disfuncionais – chamando a atenção dos órgãos de controle para a necessidade da modernização:

“Muito mais do que regras e regulamentos, o processo de controle gerencial deve ser utilizado pelos administradores com o objetivo de influenciar os membros da organização a implementarem as estratégias, reconhecendo os níveis de decisão estratégico, tático e operacional e cuidando para que um todos os níveis exista a consciência estratégica para o negócio”. 

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(1) OLIVEIRA, Fátima Bayma de (organizadora). Tecnologia da informação e da comunicação: desafios e propostas estratégicas para o desenvolvimento dos negócios. – São Paulo: Pearson Prentice Hall: Fundação Getulio Vargas, 2006.