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O CONTROLE NO SETOR PÚBLICO: ENTRE A “PATRONAGEM[1]” E O “SPOILS SYSTEM[2]” 27/01/2013

Posted by linomartins in Controle Interno.
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Em tempos de mudanças na administração pública sempre surgem dúvidas sobre a melhor estrutura do sistema de controle interno com palpites e opiniões, vindos de todos os lados. Nos últimos tempos temos notado que a independência e a autonomia tem sido palavras de ordem, além da nomeação por período certo e determinado (mandato) não coincidente com os atores políticos.

Lamentavelmente, não temos encontrado qualquer reflexão sobre modelo de administração, em especial, no que se refere à interação entre os políticos e os funcionários administrativos. Diversas pesquisas sobre o assunto tem sido desenvolvidas (Peters, 1987[3])  mas seus achados não tem repercutido na prática da administrações pública.

É impressionante como a relação entre os atores políticos e os atores administrativos, apesar de constituir fator critico para o sucesso na concepção e implementação das políticas públicas, é pouco discutido.

Os estudos sobre administração remontam a um período de racionalização das estruturas do Estado, com a ciência cameralista[4] alemã dos séculos XVII e XVIII que tomava como modelo de intervenção o Estado prussiano de Frederico Guilherme I.

Por outro lado, na França emergiu uma ciência sob a inspiração pioneira de Delamare quando os estudiosos perceberam a insuficiência do direito para o conhecimento da atuação administrativa concreta. Melhorar o funcionamento dos órgãos administrativos e, em especial, a sua eficácia reclamava uma abordagem  mais prática e, em decorrência disso, surge na França a primeira Ecole Nationale d`Administration (1848).

Os estudos práticos da administração revelam que a prevalência do enfoque jurídico levou as administrações públicas e, principalmente, os órgãos de controle a um absolutismo cego esquecendo que a história da administração pública não se cinge à história da ciência jurídica através do Direito Administrativo.  Com a preferência do Direito sobre a Ciência da Administração é possível que a burocracia estatal tenha conduzido a uma concepção insular da administração e de seus princípios.

O mais incrível disso é que a maioria dos órgãos de controle tem demonstrado um absurdo apego às normas jurídicas, literalmente interpretadas e, desta forma,  levam mais tempo na observação de dissonância entre o direito legislado e o direito vivido como é o caso da lei de licitações e contratação públicas em que, mais importante do que a eficiência e a efetividade das ações dos governos, é o estrito cumprimento da norma legal.

Neste contexto surge a questão da interação entre os atores políticos e os atores administrativos conforme estudos de Peters (1987)  mostrando que desde finais do século XIX que se debate os modelos de interação entre política e administração.

Esses estudos indicam a existência dos seguintes modelos:

(a) Modelo formal onde o papel dos atores administrativos, na concepção das políticas públicas, resume-se à concordância com o modelo proposto (Yes, Minister). Neste modelo os atores administrativos devem aplicar as políticas definidas de forma imparcial e neutral.

(b) Village life. Neste modelo os objetivos dos políticos e dos atores administrativos são coincidentes e, por isso, ambos procuram maximizar o tempo da Administração/Governo e diminuir as interferências externas. Normalmente estas funções são assumidas por uma única classe que pretende manter os seus interesses e estatuto salvaguardados pela via da manutenção no poder tanto tempo quanto aquele que lhe for possível.

(c) Modelo funcional. Este modelo é derivado do modelo village life e ocorre quando os políticos e os burocratas de uma determinada área funcional (ex. educação), são aliados “contra” os políticos e burocratas de outras áreas funcionais, na disputa por recursos.

(d) Modelo adversário. Neste modelo os políticos eleitos e os dirigentes administrativos são concorrentes pelo poder e controle das políticas públicas. O modelo pressupõe sempre um “vencedor” e, metaforicamente, os funcionários públicos podem dizer “No minister”. Os políticos tentam retirar dos funcionários o controle da organização.

(e) Modelo de administração gerencial. Neste modelo a administração tem o primado da decisão e controla a quase totalidade  do processo de decisão. Os políticos dependem dos burocratas que detém a informação, o conhecimento e as competências necessárias para controlar a máquina processual o que lhes permite atrasar ou agilizar a tomada de decisão. Ao contrário do modelo adversário, neste modelo, a administração sai sempre vitoriosa.

Em decorrência do exposto impõe-se que os órgãos de controle façam uma reflexão sobre os modelos que melhor atendam a instituição a que servem e rejeitem qualquer tentativa de eliminar controles considerados essenciais para o exercício de suas funções.

Pela descrição verifica-se que somente o modelo gerencial atende aos requisitos da independência e da autonomia pois os demais são proliferadores de anacronismos como a patronagem e o spoils system que trazem tendências empobrecedoras da realidade administrativa, dando origem a relações promíscuas que tanto mal fazem à administração pública.

 


[1] Patronagem: Favorecimento a alguém ou algo, como forma de angariar adeptos e conquistar apoio.

[2] Spoils System: é uma prática na qual um partido político, depois de ganhar uma eleição, dá cargos no governo para seus apoiadores, como retribuição ao apoio dado na eleição e um incentivo para continuar trabalhando pelo partido, totalmente em contraposição a um sistema que privilegie o mérito, tendo semelhanças com o clientelismo.

[3] PETERS, B. Guy. Politicians and bureaucrats in the politics of policy-makink, in Lane, Jan Erike, Bureaucracy and Public Choice, London: Sage, PP. 256-282

[4] Os cameralistas foram um grupo de administradores públicos e intelectuais alemães e austríacos que, do século XVI até ao século XVIII, apostaram na universalidade das técnicas de Administração. Com base nessa universalidade elaboraram vários estudos que visavam a melhoria do funcionamento da Administração.

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Comentários

linomartins - 26/02/2013

Exatamente isso. O pior é que os Doutos do MP querem “prender e arrebentar” os Contadores esquecendo que tudo isso faz parte de um processo. Parece sempre mais facil arranjar “bodes expiatórios” antes de apurarem quem são os culpados.


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