ÓRGÃOS DE CONTROLE NO SETOR PÚBLICO: REFLEXÕES SOBRE ERROS E VIESES COMPORTAMENTAIS

Alguns órgãos de controle, tanto internos, como externos continuam tendo certa preferência pelo foco orçamentário da Contabilidade Pública. Tal postura mostra sua preferência pelos ciclos políticos de curto prazo que são materializados pelas discussões quando da elaboração da proposta orçamentária, sua discussão no Poder Legislativo e fiscalização posterior pelos Tribunais de Contas.

O mais interessante é que tal postura dos órgãos de controle é defendida por uns poucos que imaginam a prevalência do principio constitucional da legalidade sobre todos os demais constantes do artigo 37 da Constituição Federal (Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência). Esse “entendimento” contraria frontalmente não só a própria Constituição como a opinião de diversos constitucionalistas.

Não bastasse isso é fácil verificar que também contrariam diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, entre os quais o que determina a inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias da “evolução do patrimônio líquido nos três últimos exercícios”(Art. 4^o  § 2^o, inciso III).

Partindo da liçãode Carlos Maximiliano (1873-1960), que “a lei não tem palavras inúteis” não conseguimos entender o comportamento de alguns representantes do controle interno e externo que ainda resistem a incluir o foco patrimonial como a única forma de encontrar a evolução do patrimônio líquido ao longo do tempo.

A evolução do patrimônio líquido é importante para que os balanços no setor público não correspondam a uma visão parcial dos ativos e passivos. O foco orçamentário está mais preocupado com uma concepção de balanço cujo objetivo é conhecer, em cada exercício financeiro,  quais os recursos necessários para atender às despesas e as necessidades de financiamento do tesouro. Tal visão não tem qualquer perspectiva de médio e longo prazo do patrimônio líquido, como determina o dispositivo acima referido.

O foco orçamentário indica que os órgãos de controle estão mais preocupados com a liquidez imediata e com os fluxos e refluxos inerentes ao funcionamento da entidade; enquanto o foco patrimonial importa na identificação dos efeitos das operações de curto prazo sobre o equilíbrio patrimonial numa perspectiva de longo prazo.. Sob esta perspectiva o foco no patrimônio é fundamental para o conhecimento integral de ativos, passivos e patrimônio líquido com o objetivo de gerar, entre outras, as seguintes informações:

1. Ativos – os registros de ativos podem auxiliar a administração nos seguintes aspectos:

1.1 – Melhorar,  manter ou substituir ativos

1.2 – Identificar ou eliminar  ativos excedentes

1.3 – Gerenciar o risco, por exemplo, perdas devido a roubo ou danos

1.4 – Entender o impacto do uso de ativos fixos na prestação de serviços públicos.

1.5 -Considerar formas alternativas de gerenciamento de custos e os serviços de entrega (remédio em casa, por exemplo)

 

2.  Passivos – os registros de passivos possibilitam que os governos:

 

2.1 – Reconheçam os passivos e estabeleçam planos para a sua liquidação;

2.2 – Avaliem o impacto dos passivos sobre recursos futuros.

2.3 – Atribuam responsabilidades pelo gerenciamento de passivos

2.4 – Avaliem a capacidade de fornecer  os serviços atuais e a implementação de novos serviços

 

3. Patrimônio Líquido – permitem o conhecimento da massa patrimonial da entidade que pode apresentar as seguintes situações:

3.1 – No caso de Patrimônio líquido positivo, os recursos líquidos disponíveis para fornecer serviços futuros e até mesmo, uma eventual redução da carga tributária.

3.2 – No caso de Patrimônio líquido negativo, a necessidade de aumento da tributação futura e de receitas adicionais para cumprir responsabilidades financeiras ou de ampliação dos serviços.

Feitas estas considerações de natureza contábil é imprescindível que os profissionais da contabilidade façam uma reflexão sobre o funcionamento dos órgãos de controle e as raízes que levam a esses erros e vieses comportamentais.

Nossa reflexão leva à identificação de diversos erros e vieses que podem ser encontrados em todas as organizações e das quais destacamos as seguintes:

• Viés do excesso de confiança quando os técnicos têm habilidades intelectuais e interpessoais mais fracas. Assim, quando um funcionário aprende uma coisa a probabilidade de demonstrar excesso de confiança é menor.
• Viés da ancoragem que diz respeito à tendência dos técnicos se fixarem em uma informação como ponto de partida. Uma vez fixado esse ponto, tem dificuldade de ajuste diante de informações posteriores. Na sua mente há um peso descomunal em relação ao foco orçamentário/legal.
• Viés de confirmação em que os representantes do controle sempre buscam informações que corroborem suas escolhas anteriores e desprezam aquelas que as contestam. Tendem a aceitar prontamente as informações que confirmam seus pontos de vista pré-concebidos e são críticos ou céticos com aquelas que contrariam esses pontos de vista.
• Viés de disponibilidade que corresponde à tendência dos técnicos julgarem as coisas com base em informações mais disponíveis para elas como é o caso do foco orçamentário. O foco patrimonial não fazia parte de sua vida cotidiana e nem foi tema  do concurso que realizaram. Por sua vez quando o foco orçamentário está alinhado com o foco político-partidário os órgãos de controle tendem a imaginar que os destinatários de suas ações são seus eleitores e não os cidadãos. Por isso, dão mais peso a comportamentos mais recentes dos administradores e ordenadores de despesa do que àqueles relacionados com anos anteriores e posteriores.
• Viés da representatividade quando os órgãos de controle avaliam a probabilidade de uma ocorrência, com base em analogias e observações de situações idênticas onde elas não existem. Se três  ordenadores de despesa tem suas contas rejeitadas sempre existe a possibilidade de avaliarem contas de outros ordenadores como potencialmente de serem rejeitadas.
• Viés de compreensão tardia corresponde à tendência dos órgãos de controle de achar que sabem antecipadamente o resultado de um evento depois de ele ter ocorrido. Esse viés reduz a capacidade de aprender com o passado.

Ao apresentar estas reflexões temos o único propósito de mostrar que, no setor público, a suposta onipotência do foco orçamentário e do principio da legalidade – cujo cumprimento não deve ser discutido – não pode ter efeitos exagerados sobre a Contabilidade Patrimonial enquanto ciência do estudo do patrimônio. Estamos convencidos de que a exclusividade pretendida do foco legalista/orçamentário contribui para o nascimento e perpetuação de erros e vieses comportamentais e muitas vezes com a rejeição de contas que noutra situação poderiam ser aprovadas.